城市治理标准化:以上海架空线入地工作为例

今日热点 2022-06-21 13:50 17

摘要:城市作为实现全面建成小康社会的重要载体之一,其管理必然也离不开“标准”的支撑。2018年,上海出台了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》三年行动计划(2...

作为全面建设小康社会的重要载体之一,美国田纳西州查塔努加市发生枪击事件,致3人死亡14人受伤城市的管理必须有“标准”支撑。2018年,上海发布《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》三年行动计划(2018-2020年)。到2020年底,第一轮“三年行动计划”的重要指标全部完成,标准体系逐步完善。在此期间,上海先后出台了《上海市市政道路建设及整治工程全要素技术规定》《城市容貌规范》103010等近50项城市管理标准和规范。

2021年,上海市住房和城乡建设管理委员会组织编写了《上海市住宅物业服务规范》,其中《新时代上海“人民城市”建设的探索与实践丛书》系统回顾了近年来上海市加强城市管理精细化、推进人民城市建设的探索与实践。本书结合案例,从法制化、规范化、智能化、社会化(四化)四个主要“针法”阐述上海如何开展精细化管理。

在第《像绣花一样管理超大城市——城市管理精细化卷》章中,编制组结合案例,详细记录了上海如何探索如何构建高质量、系统化、多元化的管理标准,设置分级、分类、可读、可感知的城市管理标准体系。我们摘录了本章的部分内容,并选取其中最具代表性的案例,为读者奉上晚餐。

有作家曾经评论说,要检验一个城市、一个国家是否足够现代化,一场大雨就够了。也许有钱建高楼,却没功夫开发下水道。高楼看得见,下水道看不见。你要等一场大雨,才能看清你的真面目。

上海位于中国东南沿海,季节性气候导致大范围降雨频繁,尤其是夏季台风季节,经常出现极端暴雨。2015年,上海不透水面比例高达80%。不透水面的扩大使地表径流量增加,加剧了城市防洪防涝的压力。当黄色或以上预警的暴雨出现时,部分城区内涝深度可达数十厘米。由于上海经济规模大,人口多,一旦遭受内涝,损失往往巨大。因此,上海积极将海绵城市建设作为完善雨洪管理体系的重要组成部分,全力推进。

然而,城市是一个复杂而庞大的有机系统,如何将海绵城市的新理念融入其中,构建相应的标准体系,成为策动工作的关键支点。在临港试点期间,上海出台了《标准化编写城市管理“说明书”》《海绵城市建设技术标准》《海绵城市建设技术标准图集》01《海绵城市设施运行维护标准》等指导性文件,在城市建设和运营的各个环节全面打造“海绵”(如“人行道海绵”)效应。随着试点工作的不断扩大,上海正在逐步形成完整的海绵城市市政标准体系。海绵城市的运作逻辑

海绵城市的运作逻辑

标准化不仅是社会发展和城市治理的技术基础,也是精细化城市管理的重要支柱。城市管理标准的制定和实施是衡量和提高城市管理水平的基础和标尺。

首先,编制管理标准是我国城市管理体制改革的现实要求。随着我国新型城镇化战略不断向纵深推进,与各行各业的技术标准相比,适用于城市管理的标准在数量和质量上都严重不足。随着城市化水平的不断提高,城市管理中遇到的问题也越来越多,城市管理涉及的领域越来越全面和复杂,市民对城市管理水平的要求也在不断提高。迫切需要建立一套主体明确、过程清晰、可检验、可评价的标准和规范。2015年发布的《透水人行道技术规程》明确提出,要加快制定修订一批城市管理和综合执法标准,到2020年基本完成完善城市管理法律法规和标准体系的目标。

其次,城管标准作为城管法规的实施路径和实践补充,是精细化管理的重要技术支撑。而标准和法规都是调整和维护社会秩序的规章制度,但二者的区别在于:一是侧重点不同,法律法规追求公平正义,标准追求秩序和效率;第二,规范的构成不同。法律法规更注重宏观的“原则性”治理,强调制度、框架、机制情况的规范和限制,而标准更注重微观的“技术性”控制,更强调指标、流程、方法、要求的细化和量化,实现精准管理,体现技术性和针对性。与管理法规的制定和实施难度大、周期长、刚性强相比,管理标准和法规的制定和实施具有周期短、灵活性强、操作方便、适用面广的特点,能够快速适应城市管理发展的新趋势、新形势,为法规建设探索试错之路、积累经验。按照国际惯例,当法律法规调整的对象涉及具体技术问题时,往往会引用标准来细化和明确相关要求。在法治基础上,通过一系列标准进行规范操作,为城市管理领域法律法规政策的细化实施提供载体,是提高城市管理精细化水平的充分必要条件。

再次,标准化是城市从运动管理向长效管理转变的重要标志。城市管理是综合性的,线多面广。没有一套相应的管理标准和制度,仅靠原则性的规定和管理者零散的经验是无法完全支撑和运作的。通过细化、量化、固化等手段,建立健全城市管理的标准体系,制定实施城市管理的操作规范、质量控制标准、评价提升标准等。可以避免经验式城市管理带来的无序,避免管理的盲目性和随意性,增强城市运行基层的稳定性。

在城市管理中,技术标准和管理标准作为一对相辅相成的“双子stars”,共同构建了推动城市管理精细化的“使用说明书”。但由于技术标准相对来说更具有强制性,也更容易评估,所以过去我们往往更重视技术标准,而忽视管理标准。在城市管理逐步精细化的今天,上海越来越重视管理标准的重要性,开始探索建设高质量、系统化、多元化的管理标准,分级分类,分级可读。

、可感知的城市管理标准体系。
街道是城市的生命之源,上海从编制《上海市街道设计导则》到提出“做减法、全要素、一体化”的管理标准,本质是要求街道的设计和使用回归到“以人为本”的基本理念上。这项综合性极强的工作对各部门、各环节的通力合作能力提出了极高的要求,其中,架空线入地工作,彰显了标准规范在城市管理工作中明确主体、规范流程、可考可评的支撑作用。
案例:构建有机更新机制——以架空线入地为例
上海是中国最早使用电灯的城市。1882年,中国第一批电线杆在外滩到虹口招商局码头一带矗立起来,一时成为城市风尚。然而随着经济、社会快速发展,杂乱无序的架空线及电线杆逐渐变成影响城市安全和景观的重要因素之一。线、杆随意设置,重复建设,各自为政,在挤占有限空间资源的同时,进一步恶化了违法违规行为的发现难、确权难、处置难问题。每年因架空线松散坠落、立杆倒伏等引起的安全事故为数不少,引发市民投诉不断。
2018年起,上海全面启动架空线入地和合杆整治工作。《关于开展本市架空线入地和合杆整治工作的实施意见》提出,到2020年,完成全市重要区域、内环内主次干道、风貌道路以及内、外环线间射线主干道约470公里道路的架空线入地和合杆整治,完成落线拔杆。建立架空线入地和合杆整治的长效管理机制,全面实现后续的精细化管理,达到道路环境更加整洁、空间视觉更加靓丽的目标,为市民群众提供更有序、安全、干净、美观的高品质城市环境。
客观而言,架空线入地难度很大,不但费用高,而且地下埋设线缆的空间紧张,特别是中心城区道路下面已在不同时期铺设了各类管线,线位资源非常紧张。为此,上海陆续出台《上海市架空线入地和合杆整治文明施工标准(试行)》《关于明确架空线入地和合杆整治文明施工高围挡设置要求的通知》《上海市信息通信架空线入地整治工程建设导则》等有关标准,强调架空线入地要考虑多方需求,注重周边居民意见,并逐步建立起“市级统筹、属地推进、部门协同、权属实施、社会参与”的推进模式,依靠“一路一方案”制度,协调电力、信息、合杆、市政修复等单位的共同参与。地下埋设线缆的空间非常紧张

地下埋设线缆的空间非常紧张

位于宋庆龄故居对面的武康大楼是著名建筑大师拉斯洛·邬达克(Laszlo Hudec)的经典作品。武康大楼不仅是一幢历史悠久的保护建筑,也是倡议线下购物七日无理由退货上海著名地标。2019年之前,大楼被巨大的“黑色蜘蛛网”包裹着,周边线杆密集。
由于路幅有限、情况复杂,2018年进行的武康大楼周边架空线入地工程是全市架空线入地工作中难度最大的路段之一,具备特殊的“样板”属性。在充分排摸既有条件和周围环境的基础上,实施单位会同交通管理部门与周围居民充分沟通,听取居民们的意见、建议,结合城市公共设施和绿化的建设情况,最终“磨”出了一份既保证施工面最大限度展开,又把对各方影响降到最低的分时段施工方案。
现场施工涉及多家公司和权责单位,任何一个环节出错都会引发连锁反应。为平衡设施布局,工程在“一路一方案”的基础上不断进行动态修正,建立应急反应小组,制定应急预案,实施标准化管理。有几个特别困难的点位还制定了更为细致的局部性方案。比如,当道路开挖遇到树木根系时,施工组会请专业人员到现场指导,保障树木健康。
由于前期已经把各项工作标准说得清清楚楚,后面施工时各方面执行得也明明白白,所以施工期间属地居委会没有收到一起关于工程扰民的投诉。如今,整个风貌区的架空线都已入地,不仅根治了安全隐患,优雅的老建筑、清爽的天际线也越来越散发出历史街区的丰厚底蕴,吸引着各方游客驻足留念。架空线整治前后的武康大楼

架空线整治前后的武康大楼

尽管如此,有不少已实施过架空线入地的路段存在着“回潮”现象。为防止“飞线”乱象再现,上海进一步对地上杆建立了一套完善的标准体系和管理机制,出台了《道路综合杆设施技术标准》《上海市城市道路综合杆设施管理办法》等文件,统一了道路综合杆的管理与养护要求,明确各区都要建立起排摸、清理、整改、核查的架空线巡查清理机制,相关信息都要录入数据库,纳入网格化管理,防止反弹“回潮”。
截至2020年底,内环内道路架空线入地率由29%提高到45%,主次干道入地率由41%提高到63%。进博会场馆周边、南外滩、人民广场、新天地、张江等重点区域,以及肇嘉浜路、华山路、江苏路、虹桥路、四平路等主干道基本实现全线入地。累计拔除各类立杆4万余根,平均减杆率达到60%。老市政府大楼架空线入地(整治前后)

老市政府大楼架空线入地(整治前后)

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